提升質量成為我國高職教育內涵發展的核心議題，而專業建設則是其內涵建設的重要抓手。基于德爾菲法，對高職教育專業建設政策效力評價模型進行了構建。研究發現高職教育專業建設政策的全過程可以分為政策制定、政策執行、政策檢驗3個環節。高職教育專業建設政策的效力可以分為政策效率、政策效用、政策效能、政策效益4個表征方面。同時，基于評價模型形成了政策效力評價的具體指標體系，與高職教育專業建設政策全過程和效力4個表征方面相對應的指標為投入指標、過程指標、產出指標、影響指標。
一、問題的提出
我國高等職業教育的發展始于20世紀80年代。經過幾十年的發展，2019年《國家職業教育改革實施方案》明確了職業教育的類型地位，從國家政策戰略上推動高職教育從模仿普通教育辦學轉向特色鮮明的類型教育。近年來，我國雖頒布了多項有關高職教育專業建設的國家級綱要、決定、意見、目錄、辦法等等，體現了國家對高職教育專業建設的重視。然而，我國高職教育專業建設的現狀卻不容樂觀，問題集中在專業整體發展不平衡、管理體制還需完善、師資結構和課程體系有待優化、經費投入亟需提升等方面。此外，在各地方實踐的過程中也存在很多問題和不足，如院校特色專業、優勢專業不夠明顯，區域產業結構與專業結構優化情況不匹配，專業設置雷同現象較為嚴重，通用性強的專業設置比重較大，內涵建設缺乏理性思考，尚無專業內涵建設與產業需求相匹配的專業評價機制等。
總體來看，“提升質量”成為我國高職教育內涵發展的核心議題，而專業建設則是其內涵建設的重要抓手。鑒于此，政府通過政策指導來加強專業建設。推出項目的同時，也針對性地制定了績效管理辦法，績效評價結果數據也讓人頗感滿意，但這些績效數據所代表的政策執行結果往往與實踐者的體驗之間存在差異。一些人認為，這些政策并未明顯改變當前專業建設整體質量略低的現狀，成效不太顯著。以什么方法去評判和解析政策預想與高職教育專業建設實踐中的鴻溝？政策評估向來是國內外政策科學研究的重點領域，OECD等國際機構或一些學者提出了應用廣泛的評估要點和模型等。本研究期望在借鑒國內外研究成果的基礎上，提出對高職教育專業建設政策的效力進行評估，分析其影響因素，對其進行評價判斷。這對完善和豐富我國高職教育政策研究，并為我國政府制定政策提供參考意見，從而促進我國高職教育專業建設和高職教育的事業發展。
二、研究綜述與研究設計
（一）研究綜述
政策的有效性是檢驗政策活動狀態的核心指標，政策是否實現預期的目標是判斷政策是否具有有效性的依據。現有研究認為對高職院校校企合作政策的有效性分析應關注利益主體、政策決策主體和執行主體的訴求，政策的有效性是一個有目的、有組織的動態發展過程，涵蓋了政策制定、實施、評估、反饋以及修正等各個方面。校企合作政策的有效性應從政策制定主體、政策內容的合理性和有效性的統一性、不同利益者的合作關系、第三方評估和機制以及內外部環境等多個方面考慮。也有學者從個人主義、結構主義、關系主義三種取向，著重就人力資本投入、社會關系重建等方面對提高貧困群體學習意愿、教育質量和就業質量等構建了政策內容和評估框架。這個框架包括政策主張、教育環境、致貧原因、教育目的、教育實施范圍和政策設計與評估，每一類政策主張對應不同的內容。如個人主義的政策主張下，對應的政策設計與評估則是建立人力資本補償機制，補償家庭中文化教育的缺失，主動逃離“貧困文化”的循環陷阱。
對政策制定的效力分析。政策力度揭示政策實施過程中的效力特征，政策主體的數量增加和政府對職業教育支持的面面俱到并不代表政策效力和影響力的增強。張慧等研究者按照文件的效力級別構建了1978—2017年間537份職業教育政策力度得分標準，效力分值采取5分制，從高到低分別包括法律、國務院行政法規、部委規章、部委規范性文件和部委工作文件。通過計算可以得出政策總力度與政策數量的關系以及政策年平均力度。也有學者依據政策學家那格爾提出的政策制定過程評價的“三P”標準，即公眾參與度、可預測性、程序公正性對中職免費政策制定過程進行評估，發現中職免費政策制定過程中政策利害相關人處于缺席狀態，且政策制定過程是一個迅速、快捷的過程，呈現出“單方案決策”的特征。政策結果的效力分析通常與政策執行的績效和效果評估聯系在一起。陳平路等人采取定量與定性相結合的方法，即采用前后對比、實驗組對比的評估方法對職業教育專項扶貧機制的政策展開效果評估。
綜上，職業教育政策效力的評估分為兩種。一種是以政策文本為分析資料，按照政策的行政級別賦值后統計得出政策文本本身的效力，與政策的實際執行情況無關，是一種對政策制定階段的效力分析。另外一種政策效力的評估是從政策制定者和政策制定的特點出發，貫穿政策制定、執行和結果，不涉及政策本身的行政級別的一種效力評估。職業教育政策效力評估的方法有定量分析、定性分析和定量定性相結合分析三種。高職教育專業建設政策相關研究方面，目前學術界主要集中于高職教育政策現狀分析、存在問題及相應解決建議或措施，部分研究分析了政策實施過程的效度問題，但對政策實施效果、效率、效益和影響因素的實證研究較少，對高職教育專業建設政策效力的質性研究更是缺乏。因此，本研究嘗試以此作為研究切入點。
（二）研究設計與資料收集
高職教育專業建設政策效力的評估具體評價模型、評價指標以及指標的權重，還需要在實踐中獲取。因此，本研究借鑒德爾菲（Delphi）法，對高職教育專業建設政策領域的相關專家進行了訪談和咨詢，并結合相關文獻資料和理論分析，構建了具有可操作性的“高職教育專業建設政策效力的評價模型”。
1. 訪談對象。由于高職教育專業建設政策的發起、制定、實施和評價涉及不同的政策主體，因此，對相關內容的訪談也需要選擇相應的主體進行，然后將不同主體的關注點進行匯總。本研究將高職教育專業建設政策的政策主體分為政策咨詢者、政策制定者、政策執行者和政策評價者四類，訪談對象也由這四類構成。
在政策咨詢者方面，本研究主要考慮的是從事高職教育專業建設研究的相關學者；在政策制定者方面，主要考慮的是教育行政部門負責相關政策制定的公務人員；在政策執行者方面，本研究涉及的政策執行者主要有兩類，一類是地方教育行政部門的相關負責人，他們既是中央層面教育政策的執行者，也是地方層面教育政策的制定者，具有雙重身份；另外一類政策的執行者主要是各高職院校的負責人，他們是高職教育專業建設政策最重要的執行主體。在政策評價者方面，除上面所涉及的評價者，本研究還考慮了行業企業相關負責人的評價意見。
在此分類的基礎上，本研究共訪談相關專家12人，受訪者的基本信息如表1所示。
2. 研究方法與資料收集。訪談的主要目的是對高職教育專業建設政策相關政策環節所涉及的各類重要參與者進行咨詢，了解高職教育專業建設政策（主要指2006年的高職院校示范校和2010年的高職院校骨干校以及高職院校專業服務產業能力提升項目相關政策）從發起、制定、實施到評價的全過程工作和內容，并能夠達到為一般性的職業教育政策績效評價分析做準備的目標。訪談的方式為半結構式訪談，訪談內容總共分為4個部分。第一部分，了解專家對高職教育專業建設政策的參與程度、熟悉程度和關注程度。第二部分，了解專家在高職教育專業建設政策的發起、制定、實施和評價過程中都做過哪些具體工作。第三部分，了解在高職教育專業建設政策的不同環節中，專家最關注的指標和效果。第四部分，了解高職教育專業建設政策實施完成后，現有的評價工作情況。
本次訪談總共進行4輪，基于德爾菲法專家的意見趨于一致。第一輪訪談：采取面對面訪談或電話訪談的形式，對12位專家進行一對一訪談。每位專家的訪談時間均為1~2個小時。訪談后整理每一位專家的訪談記錄。第二輪訪談：匯總所有專家的訪談記錄，將訪談內容第二、三、四部分整理出來，列舉所有12位專家的觀點，并將不同專家的相似觀點進行合并。將整理后的內容通過郵件的形式發給每一位專家，并詢問專家是否同意訪談結果中的全部觀點。第三輪訪談：共有3位專家對部分內容提出了異議或改進意見，對持有不同意見的各位專家學者開展二次深度訪談交流，且保證每位專家的深度訪談時間在30分鐘到60分鐘。訪談后整理每一位專家的訪談記錄。第四輪訪談：對訪談內容進行修改和完善，將重新整理后的內容發給全部12位專家，并再次詢問專家是否同意訪談結果中的全部觀點。至此，所有受訪專家均同意訪談結果中的全部觀點。
三、研究過程與結果
（一）訪談結果的分析
1. 高職教育專業建設政策從制定到實施的過程中不存在政策適用的環節。政策適用即政策的適用性分析，是公共政策學中的一個重要觀點。政策適用是在已有政策的基礎上，對相關政策在特定環境中的適用性進行分析的過程，目的是對政策的實施與否以及如何實施等方面提出相應建議。
對12位職教領域專家的訪談結果顯示，以往的高職教育專業建設政策幾乎不存在專門的政策適用性分析過程。專家對高職教育專業建設政策的適用過程了解甚少，全部專家的關注點均集中在政策制定、政策執行和政策檢驗這3個環節。之前根據CIPP模型的4個評價環節：背景評價、輸入評價、過程評價和結果評價，將高職教育專業建設政策的全過程劃分為了政策制定、政策適用、政策執行和政策效果這4個環節，以滿足評價的全程性、過程性和反饋性。根據訪談的結果，由于以往的高職教育專業建設政策不存在政策適用的過程，對高職教育專業建設政策的政策適用評價已有結果，因此對其全過程的評價僅需關注政策制定、政策執行和政策檢驗3個環節。綜上，根據訪談的結果，將高職教育專業建設政策評價的全過程重新劃定為政策制定、政策執行和政策檢驗。
2. 高職院校維度主體在肯定專業建設政策重要意義的同時提出與實際執行相關的困難和問題。從12位專家的訪談結果來看，高職院校維度主體所關注的高職教育專業政策評價內容的同質性最高。作為高職院校維度的主體大多關注政策實施的微觀層面內容，關注政策的直接績效。這類主體一般高度肯定專業建設政策的重要意義，認為“專業建設是高職院校內涵發展的重要抓手，專業建設政策是中央政府和各級教育行政部門在高職教育發展過程中，規劃高職院校發展、布局和設置專業規模、調整專業數量、進行人才培養等相關工作的指導性文件和重要依據。高職教育專業建設政策反映了高職教育的發展方向”。同時，由于每個學校每個專業的發展建設路徑不一樣，與政策執行聯系最為緊密的院校主體也看到了一些專業建設政策發展中的困難和問題，如有專家提出“高職教育專業建設是否符合地區和學校的實際需要和現實情況，是否從長遠的眼光出發制定政策”等。但從總體上來說，院校主體對高職教育專業建設呈明顯積極的態度，認為相關政策對院校發展的推動作用較大。
3. 部分省份缺乏高職教育專業建設政策中觀層面的政策支持。與院校維度主體關注內容的同質性相比，省（市）級教育行政部門不同主體訪談結果的差異性相對較大。國家層面的高職教育專業建設政策“從客觀上撬動了地方政策的支持，具有積極的作用”。但在具體的實施和執行過程中，部分省市的配套政策較為完善、資金投入較多、管理較為認真，而部分省市則缺乏相應的政策支持。在對院校維度主體的訪談中也印證了這一結論。同時，根據訪談結果還可以看出，各地在國家宏觀政策的指導下，根據各地的實際情況，省級政策、市級政府制定和出臺相應中觀層面的配套支持政策，對具體政策的實施具有十分重要的影響作用。
4. 企業主體對高職教育專業建設政策的興趣度較高，但實際了解程度較低。從訪談結果可以看出，目前企業維度的主體雖然對高職教育專業建設政策具有一定的興趣，但實際關注和了解程度較低。一方面，企業維度主體認可目前高職院校畢業生的質量，“企業目前對高職畢業生的滿意度較高，高職畢業生在工作中的表現與本科生和研究生相差不大。高職生在學期間的實習實訓經歷，對其畢業后快速進入工作情境具有較大幫助。”但另一方面，即使是與高職院校密切合作的企業，其相關負責人對于以往的高職教育專業建設政策也幾乎處于“不清楚”“不了解”“沒有聽說過”的狀態。原因可能在于企業只關注人才培養的結果，并不真正關注人才培養的過程。正如某受訪專家所說，“雖然教育部有相關專業建設政策，但是對我們企業來說，招人的時候只要專業對口，我們更看重的還是員工的個人能力，主要是溝通能力、表達能力和技術能力。”
5. 對高職教育專業建設政策的第三方評價處于缺位狀態。目前對高職教育專業建設政策的評價并不存在全過程評價，僅關注政策執行的績效評價，而對政策制定的評價幾乎沒有，且缺少第三方評價。院校維度的評價大多僅關注教師和學生，具體來說關注畢業生的就業和行業影響力情況以及教師滿意度等指標。省級教育行政部門的評價大多僅關注各院校政策執行的績效情況，如資金投入和使用情況、獲獎情況、骨干專業數量等。國家教育行政部門的評價則側重關注各省的總體情況。由于評價內容和評價主體的局限性，在評價方法上，目前對高職教育專業建設政策的評價大部分為定量評價，缺少定性評價和定性與定量相結合的評價。
（二）高職專業建設政策效力表征分析與評價模型構建
1. 高職教育專業建設政策表征維度分析。高職教育專業建設政策效力研究，是在政策制定、政策執行和政策檢驗的全過程中，對高職教育專業建設政策的即時效力（時效）和長遠效力（實效）的分析與評價，即通過定量與定性相結合的方法，對高職教育專業建設政策的政策效率、政策效能、政策效用和政策效益進行的“全過程”分析與評價。為更好地理解政策的效力，本研究把高職教育專業建設政策的效力分解為政策效率、政策效用、政策效能和政策效益4個表征，這4個表征從不同層面分別并共同體現政策效力。從這4個表征方面的內涵出發，能夠在高職教育專業建設政策的全過程中分別找出其對應的評價指標，從而對政策效力進行評價。
第一，政策效率表征高職教育專業建設政策效力的利用率和完成率。效率的一般內涵是當各類技術、資源投入等條件確定的條件下，如何使用有效的各類資源最大效率地完成設定目標以及該過程如何科學評價的問題。這一過程包含兩個方面的要點，其一是特定的時間周期內所完成的工作任務和工作總量；其二是科學有效地使用現有的各類資源不斷滿足社會主題的需求和目標。政策效率就是通過配置政策資源，最大化地滿足政策目標的程度。政策效率則主要指相關政策的各類投入和相關政策各類產出之間的比值，政策效率主要強調各類政策投入后能夠有足夠有效的政策產出，各類政策資源投入后的完成率和使用率是怎樣的。具體到高職教育領域則主要是指高職教育專業建設的相關政策出臺后，相關行政部門和高職院校根據政策要求配套投入并完成的相應工作任務量，因此這一部分的指標主要反映在高職教育專業建設政策的投入中，對應高職教育專業建設政策的投入指標，可用定量的績效評估方法對其進行評估。
第二，政策效用表征高職教育專業建設政策效力預期結果的達成程度。效用是指商品滿足消費者需求的程度，即系統期望達到一組具體任務要求的程度。作為經濟學領域的一個重要概念，效用通常表征經濟領域的消費者通過消費具體產品以及在享受各類閑暇娛樂過程中消費者的需求與欲望等得到滿足的程度。政策效用是指政策的實際投入與政策目標實現之間的度量。政策效用受政策供求關系的影響，在不同的供求關系影響下，政策效用截然不同。高職教育專業建設政策的政策效用即在相關政策執行完成之后達成預期結果或影響的程度，主要對應高職教育專業建設政策的投入指標、產出指標和影響指標，同時包含價值性判斷、程序性判斷和描述性判斷3個評價維度，既有量化指標也有定性指標，因此需要通過定性與定量相結合的研究方法對高職教育專業建設政策的效用進行評價。
第三，政策效能表征高職教育專業建設政策效力的實現程度。效能反映開展活動目標的正確性及其實現程度，指使用行為目的和手段方法的正確性與效果方面的有利性，也就是“是否以正確的方式做事”。政策效能就是政策達到預期結果或影響的程序。高職教育專業建設政策的政策效能反映了相關政策在促進高職教育專業建設方面的正確性及其實現程度，反映在高職教育專業建設政策從制定到執行再到檢驗的全過程中。因此，反映專業建設政策的政策效能指標也應該體現在投入、過程、產出等各個階段，對應于高職教育專業建設政策的投入指標、過程指標和產出指標。反映高職教育專業建設政策“是否以正確的方式做事”以及“結果或影響達到目標的程度如何”，這一部分指標既包含價值性判斷，也包含程序性判斷和描述性判斷的維度，既有量化指標也有定性指標，因此需要通過定性與定量相結合的研究方法對高職教育專業建設政策的政策效能進行評價。
第四，政策效益表征高職教育專業建設政策效力的直接效益和間接效益。效益是直接效益和間接效益的統稱，是指勞動（包括物化勞動與活勞動）占用、勞動消耗與獲得的勞動成果之間的比較。項目直接產生的凈產值是直接效益；而由項目的投產引起相關項目凈產值的增長，是建設項目的間接效益。政策效益是政策實施后所產生的短期效果和中長期效果。政策效益反映政策制定的目標、政府制定政策的意圖實現的程度和狀況，它強調的是結果，而不是投入。高職教育專業建設政策的政策效益也應分為直接效益和間接效益兩個方面，直接效益是指短期內政策所表現出來的績效成績與投入之間的度量，是短期內可見的結果性指標，對應產出指標；而間接效益則是在中長期以及更長的時間內，專業建設政策所表現出來的影響力和效果，對應影響指標。直接效益可用量化的指標進行評價，間接效益則更適合用定性的指標進行評價，因此，這部分內容也同時包含價值性判斷、程序性判斷和描述性判斷3個維度，應采用定性與定量相結合的評價方法。
2. 基于德爾菲法的訪談結果的評價模型構建。根據前面的調查和分析可以得出，高職教育專業建設政策的全過程可以分為政策制定、政策執行、政策檢驗3個環節；高職教育專業建設政策的效力可以分為政策效率、政策效用、政策效能、政策效益4個表征方面；與高職教育專業建設政策全過程和效力4個表征方面相對應的指標為投入指標、過程指標、產出指標、影響指標。這4類指標都可以用價值性判斷、程序性判斷和描述性判斷來檢驗。本研究結合訪談結果和理論分析的結果，形成了高職教育專業建設政策效力的評價模型，如圖1所示。
高職教育專業建設政策效力的評價模型能進一步反映高職教育專業建設政策效力的實際情況。首先，根據德爾菲法、訪談和背景分析，“高職教育專業建設政策效力的評價模型”呈現了高職教育專業建設政策從政策制定到政策執行、再到政策檢驗的全過程，以及這3個環節之間從起始到轉化、到反饋、再回到起始的循環關系。其次，“高職教育專業建設政策效力的評價模型”在分析高職教育專業建設政策效力的基礎上，在政策的全過程中，將“政策效力”分為了政策效能、政策效率、政策效用、政策效益4個表征，這4個方面既合起來反映政策效力的全部內涵，又體現高職教育專業建設政策全部過程。再次，對政策效力4個表征進行評價，需要將4個表征對應為具體的評價指標，因此“高職教育專業建設政策效力的評價模型”從政策效能、政策效率、政策效用、政策效益的具體內涵出發，提出了投入指標、過程指標、產出指標、影響指標4個評價指標，但4個表征與4個指標之間并不是一一對應的關系，而是相互交叉的關系，因此，4個表征共同對應4個評價指標。最后，在不同的指標中，既包含價值性判斷，也包含程序性判斷和描述性判斷，既有量化指標也有定性指標，因此需要通過定性與定量相結合的方法對高職教育專業建設政策的政策效力進行評價。
（三）高職教育專業建設政策效力的評價指標體系構建
高職教育專業建設政策效力評價整體由背景分析（含政策的形式合法性與價值合理性分析）、實施有效性分析（含投入、過程、產出和影響分析）、長期影響分析組成。評價工作將邀請各政策主體，包括政策制定者、咨詢者、地方教育部門和高職院校、教師、學生、家長、行業企業人士等，收集從政策文本、實踐數據和記錄、個人經驗等多來源數據進行綜合分析描述事實，做出價值判斷。以下重點就實施有效性的評價指標體系進行說明。
高職教育專業建設政策效力的投入指標包含政策供給、經費投入、預算結構、教學條件4個二級指標。專業建設政策效力的過程指標包含校企合作、教學改革、教學場地3個二級指標。專業建設政策效力的產出指標包含學生就業質量、校內專業建設成果、社會認可度3個二級指標。專業建設政策效力的影響指標包含社會貢獻和輻射帶動。
此外，相關政策在制定、執行和評估過程中還可以反映出相應的特色與創新。綜上所述，高職教育專業建設政策效力的評價指標體系如表2所示。
四、總結與討論
當前，高職教育進入內涵式發展階段，其發展的核心在于專業建設。在我國,專業建設需要一定的政策推動,加快這一類型教育人才培養目標和定位的實現,規范學校人才培養方案設計、組織實施與質量控制等多方面的制度建設與執行。專業是高校人才培養的基本單元,是職業教育向社會供給人才的基本單位,也是職業教育與行業、產業、企業的基本接口。專業建設的水平直接關系到人才培養的質量,關系到高等教育服務經濟社會發展的水平,關系到能否成為促進國家創新發展的推動力量。如何推動專業教學的改革,推動職業教育專業建設,提升高職院校的辦學質量成為政策需要解決的問題。
研究政策演進和落實發現，在項目制和科層制的作用下，各地和示范（骨干）建設院校能夠根據條件利用各種政策工具落實項目任務中的校企合作、師資隊伍、課程體系、實習實訓基地和社會服務等各項要求，但相關政策的發展也出現了同質化現象。該項目在投入、過程、產出和影響力方面的總體執行績效較好，特別是在課程建設方面，項目學校明顯優于非項目學校，并帶動了周邊學校的教學改革，但從項目制的角度看，該項目的實施也帶來優勢院校與優勢專業相對固化、院校建設目標出現異化等非項目預期情況，需要引起關注。
現階段看，這一政策的效果及影響總體上正向、正面，但受“項目制”自身局限，仍呈現一定的運動式治理特點。針對時弊，短期內集中資源攻堅克難，“項目制”的優勢明顯，但僅靠“項目制”一種方式不利于實現長期治理。因此，隨著職業教育發展程度和成熟度的提升，政策制定效力上應更多考慮項目治理與常規治理相結合，政策研究上應更加重視根據發展程度兼顧兩種方式的指標體系制定，更多考察促進不同地區不同發展水平職業教育的效果。對于重視程度不夠、財力支持不足的地方，應考慮通過科層途徑進行自上而下的常規項目調動資源、通過獎補方式提升財力支持效果，增加更大范圍職業院校獲得建設資源的機會，縮小職業教育發展的地區差異。“項目制”政策不應是唯一的資源配置途徑、政策推進手段，應隨著財力的增長，在提升地方管理水平的同時，增加一般性轉移支付，同時發揮“項目制”在打造示范、攻堅克難、點上突破的作用。
政策效力指標體系未來還可以在5個方向上進一步優化和挖掘指標設計：一是如何更好地體現和衡量學校辦學定位、專業群建設目標與經濟社會需求之間的符合度；二是如何更好地表現和評價學校的產教融合、校企合作、人才培養、技術研發、社會服務、文化傳承對國家和區域經濟社會發展的支撐度；三是如何更好地量化和評估學校培養方案、教學運行、培養質量與“三全”質量管理的契合度；四是如何更好地呈現和判別學校師資隊伍、設備設施、實踐基地、教學資源等供給的保障度；五是如何更好地收集和分析學生、用人單位、政府對教育教學質量的滿意度以及業內、社會、國內、國際的知名度。
【王世斌，天津大學教育學院教授；林宇，天津大學教育學院博士研究生】
原文刊載于《中國高教研究》2022年第7期